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    政策新聞
    中國民辦高等教育發展之考析
    來源: 院辦時間:2017-06-09

    在經濟體制轉變、高等教育改革訴求等綜合影響力的作用下,我國民辦高等教育的復興與發展也是一種必然的歷史產物。縱觀世界各國私立高等教育的發展歷史,不難發現,私立高等教育的發展與私有制經濟狀況之間的關系高度緊密。基于各國國情的實際狀況,私立高等教育的發展同時還會受到來自各國政治、科技和文化等方面的綜合影響和制約。

    我國民辦高等教育的興起和發展也源于深刻的經濟社會背景。上世紀80年代以來,我國社會經濟發生著以下四方面的轉變:一是生產資料所有制的轉變,二是經濟社會發展導致的人才需求結構的轉變,三是高等教育體制改革的轉變,四是居民的教育支付能力的轉變。民辦學校是伴隨我國改革開放的時代背景而出現的。

    我國民辦高等教育的發展歷程

    回顧自1978年民辦高校產生至今30多年來的發展歷程,結合我國民辦高等教育在政策環境、發展速度、辦學規模和辦學形式等方面的發展特征,可以將我國民辦高等教育的發展過程大致劃分為三個階段。

    1.復蘇期(1978年-1991年)

    我國自1977年開始恢復停滯10年之久的全國高校統一招生考試,北京、上海等一些大城市出現了文化補習班,標志著我國民辦高等教育雛形的出現。在此期間,1982年修訂的《中華人民共和國憲法》中規定:“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業。”1985年中共中央頒發的《關于教育體制改革的決定》中指出,“要充分調動企事業單位和業務部門的積極性,并且鼓勵集體、個人和其他社會力量辦學。”這些政策的出臺為我國民辦高等教育的興起與發展提供了堅實的合法性保障,也使得民辦高等教育事業的發展受到了來自社會各界的廣泛關注。該階段民辦高等教育以文化補習、職業技能培訓、函授教育和高等教育自學考試助學等形式為主,基本上限定為非學歷教育領域。

    2.探索期(1992年-1996年)

    在鄧小平“南方談話”思想精髓,以及黨的十四大重要精神的指引下,我國民辦高等教育進入到思想解放、充滿活力的探索時期。黨的十四大提出,“鼓勵多渠道、多形式的社會集資辦學和民間辦學,改變國家包辦教育的做法。”1993年,在黨中央國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》中提到,“國家對社會團體和公民個人依法辦學,采取積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理的方針。”這些文件精神極大地鼓舞了社會各界投資辦教育的熱情,也掀起一股民間力量辦大學的熱潮。

    1992年,我國民辦高等教育由非學歷教育進入到學歷教育階段。1993年,國家在部分省市開始高等教育學歷文憑考試試點工作。同年,《民辦高等學校設置暫行規定》順利出臺,這標志著我國民辦高等教育管理由“無序”進入到“規范”的初始階段。隨著民辦高等教育的不斷發展,不足之處和生存困境也初現端倪,如辦學質量難以保證,少數學校過于追求利潤而忽視了教育的公益性,對公辦轉制學校的管理缺乏共識等。政府及教育行政主管部門、民辦高校舉辦者與管理者,以及其他民辦高等教育的利益相關者,在政策制定、辦學理念、管理行為、籌資方式、內涵建設等方面都亟待進一步明確、規范和調整。

    3.規范期(1997年至今)

    民辦高等教育發展過程中面臨的問題,使其對于行為規范和制度完善的訴求日趨迫切。1997年,《社會力量辦學條例》頒發,標志著我國民辦教育進入到依法管理和依法辦學的新階段,也為國家制定民辦教育其他的相關法律奠定了重要基礎。1999年,國務院批轉教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》中提出,“今后3-5年,基本形成以政府辦學為主體、社會各界共同參與、公辦學校和民辦學校共同發展的辦學體制。”同年6月,中共中央、國務院《關于深化教育改革,全面推進素質教育的決定》中強調,“凡符合國家有關法律法規的辦學形式,均可大膽試驗。”1999年,國家推進高等教育大眾化發展戰略,高校實施擴招政策,教育部在現有教育資源的基礎上組建、審批了一批職業技術學院和具備發放學歷文憑資格的民辦高校。

    2002年,《中華人民共和國民辦教育促進法》的頒布,以及2004年《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》的出臺,標志著我國民辦高等教育的管理進入到依法治教、依法辦學、依法管理的新階段,有效地保障了民辦教育的可持續發展。作為一部促進民辦教育規范發展的專門法律來說,《中華人民共和國民辦教育促進法》及其實施條例對民辦高等教育未來的發展起到了舉足輕重的作用。

    2005年,國家發展和改革委員會、教育部、勞動和社會保障部聯合頒布的《關于印發<民辦教育收費管理暫行規定>的通知》,以及財政部、國家稅務總局出臺的《關于教育稅收政策的通知》,2007年,教育部頒發的《民辦高等學校辦學管理若干規定》《獨立學院設置與管理辦法》等文件,其相關制度的內容規定更加接近我國民辦教育的發展實際,對民辦學校的管理與發展問題也予以了進一步的規范,對我國民辦教育的健康可持續發展產生了積極的重要影響。

    2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》中明確提出,“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”“開展對營利性和非營利性民辦學校分類管理試點”。同年10月,《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》進一步規定,“探索營利性和非營利性民辦學校分類管理辦法”。由此,分類管理成為我國民辦教育改革發展的新議題。

    2013年,十八屆三中全會指出“市場在資源配置中起決定性作用”,突出了市場在社會生產各領域的資源配置中扮演主體地位的角色;同時強調促使政府在參與資源配置過程中,在保持經濟穩定、彌補市場失靈和抑制經濟波動等方面起到更為積極全面的作用。因此,對于以主要利用非國家財政性經費為辦學資金的民辦學校來說,如何在分類管理實踐中確定政府和市場的作用邊界,使得雙方能夠更好地在資源配置中實現效用最大化,已成為當前民辦學校發展過程中面臨的關鍵問題。

    我國民辦高等教育的發展現狀

    由于辦學形式和管理機制的靈活多樣,使得我國民辦高等教育在30多年的成長與發展過程中呈現出旺盛的生命力。我國民辦高等教育的發展有著重要的社會功能:一是拓展了高等教育的資源,在一定程度上彌補了公立高校提供教育服務的相對稀缺,并滿足了社會公眾對于高等教育的需求;二是豐富了高等教育資源供給的形式和內容,為社會輸送了大量契合經濟社會發展所需的應用型人才。隨著我國高等教育大眾化進程的推進,以及民辦高校自身實力的不斷加強,我國民辦高等教育的發展前景依然十分廣闊。

    1.民辦高等學校的總數

    從宏觀層面來看,我國民辦高等教育機構由1982年的30余所,發展到2013年的1520所(包括民辦普通高校和民辦非學歷高等教育機構)。在這31年期間,民辦高等教育機構的規模總量增長了49.7倍,每年平均增長約48所。僅就本文研究的民辦普通高校而言,1991年為6所,2013年已經發展到了423所,22年期間總量增長了69.5倍,每年平均增長近19所。

    我國高等教育自1999年實行擴招政策以來,民辦高等教育也取得了快速發展。2003年,隨著《中華人民共和國民辦教育促進法》及其實施條例的頒布,政府對于民辦高校的相關扶持政策也逐漸完善。由于政策環境存在差異,使得我國民辦高等教育在不同時期出現了不同的發展趨勢。從規模增速上來看,我國民辦高等教育大致經歷了兩個發展階段:

    一是快速發展期(2003年至2006年):這一階段,高等教育領域存在的問題主要表現為:公共財政對公立教育的投入緊缺,致使教育資源的供給不足,亟需民辦教育提供教育服務作為公辦教育的有效補充。伴隨《中華人民共和國民辦教育促進法》》等相關條文對民辦學校“合理回報”等一系列優惠和扶持政策做出具體規定,社會力量興辦教育的積極性空前高漲,民辦高校在規模、在校生數、經費投入等方面都呈現出快速擴張的趨勢。

    二是平穩發展期(2006年至2012年):這一階段,一方面,在《中華人民共和國民辦教育促進法》實施過程中,由于種種原因,相關優惠和扶持政策難以得到有效落實;另一方面,公共財政對公辦高校的投入力度有所加大,對民辦高校發展帶來了沖擊。隨著國家不斷提高公辦學校生均撥款標準(普遍高于民辦學校收費標準),加上公辦高校普遍擴招以及生源減少、獨立學院的出現等因素,民辦高校的發展空間受限,雖然機構數及所占比例均呈現階梯式增長,但顯而易見的是自2006年以后,民辦高校發展規模的增速在逐步放緩。

    2.民辦高等教育的在校生數

    僅本研究關注的民辦普通高校學生數而言,從絕對數量上來看,由2001年的14.0萬增長到2013年557.5萬人,12年期間在校生總數增長了38.8倍,每年平均增長45.3萬人。從相對數量上來看,截止2013年底,民辦普通高校在校生占全體普通高校在校生數的比例已高達22.6%。這些數據都鮮明地顯示出我國民辦高等教育在進入21世紀后的快速成長,已經發展成為我國高等教育體系的重要組成部分。

    在這12年期間,民辦普通高校在校生數在總體上呈上升變化趨勢。該比例僅在2005年有所下滑,究其原因,教育部在該年份規定,“所有進行文憑考試試點的民辦教育機構,一律終止招收文憑考試學生”,取消對學歷文憑考試試點的審批及招生工作,有利于推動民辦高等教育依法辦學和規范管理,但也提高了人們接受民辦高等教育的門檻,進而對生源數量產生了一定的影響。隨著改革進程的推進,相關政策文件的出臺,人們接受民辦高等教育的社會觀念的逐步轉變,民辦高校在校生人數在經歷了短暫下滑之后又呈現出逐年上升的趨勢。此外,從分析結果中還可以看出,民辦普通高校在校生數的增長速度呈逐年遞減的趨勢。

    3.民辦高等教育的辦學層次和結構

    高等教育規模持續平穩增長,而民辦高等教育則承擔著“重要增長點”的責任。民辦高等教育的發展不僅表現為整體規模在平穩擴大,還表現在辦學層次的不斷提升,區別于以往民辦高校的辦學層次較低、多為高職專科層次的狀況,現階段我國民辦高校的本科資源總量增勢較快。

    2009-2013年期間,我國民辦高校的辦學層次有了明顯提升,具體表現在較之專科層次的情況,本科層次的畢業生數、招生數和在校生數的絕對數量均呈逐年遞增趨勢。相較于2009年,2013年民辦高校各層次學生數都有顯著增長:在畢業生數上,本科層次增長了2.6倍,專科層次僅為0.3倍;在招生數上,本科層次增長了1.5倍,專科層次僅為0.1倍;在在校生數上,本科層次增長了2.0倍,專科層次僅為0.1倍。統計分析結果顯示,民辦普通高校的專科層次在畢業生數、招生數、在校生數上增長緩慢,甚至出現了零增長和負增長的現象;民辦普通高校本科層次的發展規模則相對更快。

    近年來,民辦普通高校本科層次的在校生規模呈現出增速逐年加快的局面,在整個本科教育層次中的占比也明顯提高。究其原因,一是在原有300多所民辦普通高校中,民辦本科院校所占比例較低,這為一些民辦學校的升格提供了發展空間;二是根據教育部關于獨立學院的相關規定,2008年所有的獨立學院均納入為民辦高校系列,使得民辦高校和民辦本科高校的資源總量快速增加;三是隨著社會經濟的穩定增長,民辦本科層次的畢業生需求量逐年增大。

    我國民辦高等教育發展的未來趨勢

    我國民辦高等教育的發展今后要著重考慮下述幾個方面。

    1.辦學定位:由補充型高等教育向特色型高等教育發展

    隨著我國民辦高等教育進入到轉變發展方式和加強內涵建設的新階段,民辦高校提供的高等教育越來越注重辦學質量和辦學層次的提升。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》中明確提出要“制定完善促進民辦教育發展的優惠政策。對具備學士、碩士和博士學位授予單位條件的民辦學校,按規定程序予以審批。”隨著國家支持民辦高校發展相關政策的完善,部分辦學目標定位較高、辦學基礎堅實的優質民辦高校得到極大程度的鼓舞。截至2011年,全國已有5所民辦高校通過國務院學位委員會和教育部審批,正式獲得研究生招生資格。這一舉措促使更多民辦高校積極創造條件,申辦學位與研究生教育的資格。但必須指出,民辦高校辦學層次的提升只是一種相對趨勢,能夠符合條件升格本科院校和舉辦研究生教育的民辦高校只是一小部分,大多數民辦普通高校現階段的任務還是立足辦好高等職業技術教育,避免盲目攀高和趨同發展。要引導民辦高校堅持科學定位、各安其位,根據地方和區域經濟社會發展需求辦出特色和質量,不斷提高人才培養質量和自身辦學水平。

    2.政府扶持:遵循“共同而有區別”的分類財政扶持政策

    將私立高校劃分為營利性和非營利性兩類,是世界各國管理私立高等教育的普遍做法。各國在對兩類私立高校實行差異化管理制度、財政扶持和配套政策等方面,都積累了大量可供我國借鑒的成熟經驗。2016年,十二屆全國人大四次會議發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中明確提出要“建立分類管理、差異化扶持的政策體系”。因此,對兩類民辦高校要實施“共同而有區別”的財政支持,即對于屬性不會隨著教育組織類型的改變而改變,如師生的法律地位、鼓勵民辦高校特色辦學的激勵機制等,在任何教育組織內都應同等對待,以充分發揮公共財政的調控作用,引導兩類民辦高校在辦學水平、教學質量和特色發展上予以重視;對于屬性在不同教育組織內會產生差異,如非營利性和營利性民辦高校的公益性程度和法人屬性各不相同,在教育用地、稅收優惠政策等方面采取的財政扶持政策也應加以區分。

    3.內部治理:以構建民辦高校現代大學制度建設為根本任務

    民辦高校在完善內部治理結構時,應考慮到“民辦”和“高等教育”的兩大特性。作為一個融合學校、市場和政府三方力量的教育組織形式,如何構建與完善內部治理,以更好地平衡各方利益主體,進而協調發展、共同實現“育人”目標,是民辦高校建設現代大學制度、適應外部公共治理的根本要求。一要推進民辦高校大學章程的建設,為民辦高校內部治理和運行模式提供制度載體和依據保障。二要完善董事會管理制度,尤其是董事會成員的遴選機制,應充分考慮不同利益相關者的參與程度并優化其比例結構,為民辦高校從“個人治理”走向“制度治理”提供必要的制度支撐。三要積極探索民辦高校職業經理人市場機制,革除發展過程中的行政化、同質化弊端,基于民辦高校靈活的體制優勢,充分釋放體制紅利,既能擺脫過去單一的家族式管理模式,又能從根本上破解諸多發展瓶頸,推動學校的改革創新。

    4.質量保障:集中精力抓好內涵發展和質量建設

    隨著經濟社會的發展和高等教育的普及化程度不斷提高,優質高等教育資源供給不足的矛盾凸顯。我國高等教育的發展方式正在從以規模擴張和空間拓展為特征的外延式發展,轉變為以提高質量和優化結構為核心的內涵式發展。高等學校內涵建設和特色發展的任務十分艱巨,作為發展歷史較短并處于復雜發展環境中的民辦高校,面臨的挑戰更為嚴峻,建設任務更加繁重。民辦高校要堅持以更新教育思想和觀念作為重要先導,以人才培養模式改革作為建設核心,以體制機制創新作為制度保證,以師資隊伍建設作為關鍵,在貫徹實施《中華人民共和國民辦教育促進法》的過程中,把主要精力放到學校的內涵建設和特色發展上,勵精圖治,通過堅持不懈的長期努力,力爭在辦學水平和人才培養質量上有所突破。政府及教育行政主管部門要堅持依法治教,嚴格規范辦學,大力扶持發展,促進民辦高校的健康可持續發展。

     

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